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三大主線研究·城鎮化2 |再論南京都市圈發展的驅動力
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新專欄背景:隨著江蘇、山東、甘肅、陜西等多地融資平臺新政的出臺,各地投融資監管政策趨嚴,城投公司從“融資端”向“投資端”轉型已成必然趨勢。通過長期的一線跟蹤調研,我們認為“城鎮化”“資本化”“市場化”將成為其轉型要遵循的三大主線方向,因此特推出新專欄——三大主線研究專欄,以期為廣大客戶的發展和創新帶來一定指引借鑒作用,敬請期待。

 

 

作者:研究中心 劉洪鵬

 

大量研究表明,都市圈的形成和發展有其內在的主導力量和機制,而且對于不同的都市圈,其表現形式又有所不同。研究南京都市圈發展的核心推動力量和機制,對于把握其發展的核心問題,探索其未來發展模式具有重要意義。

 

一、都市圈及形成的主要驅動因素

 

(一)都市圈及都市群的概念界定

 

都市圈的概念最早由法國學者戈特曼于1957年提出。一般認為,都市圈的是指在一定地理或行政區域內,由一二個大城市或特大城市為核心,輻射帶動周邊一定范圍內的一批中小城市,使其成為具有一定影響力、競爭力的區域城市群或城市帶,但迄今為止,對于都市圈的范圍界定一直還沒形成一致的觀點。都市圈昭示了經濟組織與聚居模式方向,是城市發展的一種高級形態,其發展是衡量一個國家或地區社會經濟發展水平的重要標志。

都市圈特征和功能包括三個方面:一是有一個中心城市;二是圈內的城市結構完整,即形成合理的城市體系;三是各城市間聯系密切尤其是中心城市對外圍城市間的集聚與擴散作用明顯。都市圈的范圍取決于中心城市的輻射范圍,中心城市的中心城市對都市圈的意義十分重大。其規模和能量決定了它輻射的遠近因而也就決定了都市圈范圍的大小。中心城市的性質甚至在很大程度上決定了都市圈的性質。

 

(二)都市圈發展驅動因素研究

 

關于都市圈的形成條件和發展驅動因素,國內外學界從不同的角度進行了大量的理論和實證研究。國外的學者(J.Friedmann,1986;K.R.Kunzmann,1991) 認為都市圈的形成是基于中心城市擴散和郊區化的結果,中心城市用地擴展和環境惡化、交通技術和信息技術的革命促進了都市圈空間形態的演化。綜觀國外學者對城市群在內的城市與區域形態的理論與實證研究其研究重點經歷了從靜態到動態、從小范圍到大區域(大都市帶)的轉化已經形成了一個多視角、多層次、多尺度理論。

上海交通大學安泰管理學院的高汝熹等(2006),主要從都市圈形成的動力機制(市場作用)、都市圈成長的協調機制(制度建設)和都市圈成長的均衡機制(競爭合作)三個方面來闡述都市圈的發展動力。浙江發展研究中心的王祖強等(2010)在對長三角都市群形成研究中,認為工業化、國際化、市場化和政府作用四個是推動長三角都市圈形成和發展的基本力。市場化推動了市場規模擴大和分工的深化工業化促進了產業結構升級、經濟組織完善及空間形態的優化,國際化使得長三角逐步納入全球生產體系政府的制度創新促進了長三角地區的競爭與合作。

 

(三)國內外主要都市圈的形成

 

國外都市圈形成和發展較早,東京、紐約、大灣區都是著名的都市圈。作為世界著名的都市圈之一,東京都市圈有其成功的一面,同時也存在著明顯的失誤和突出的問題。1959年的城市發展戰略確定東京的空間發展模式是綠帶加衛星城“一極集中”模式,即單核“外溢”發展模式,最后城市空間的擴張失去了控制,急速的畸形集聚加上不受約束的連綿外溢成了東京都市圈的典型特征。第二次世界大戰結束時,東京的人口為CPR 萬,城市型土地利用范圍大致在半徑DE 公里左右;東京都核心區達到625平方公里,都市圈1.7萬平方公里內集聚了大約3258萬人,占全日本超四分之一總人口。結果,單核外溢發展的“回波”效應導致中心區的地價急劇上升,競爭力和活力下降。

國內都市圈近些年成長迅速,《中國都市圈發展報告2019》(戴德梁行)從“經濟活躍度”、“商業繁榮度”、“”交通便捷度“、“區域聯系度”四個維度,31個指標分析,把全國26個都市圈按發展成熟度劃分為四個層:成熟型都市圈包括長三角、粵港澳,其核心城市總體經濟實力和交通便捷度等較為突出,周邊中小城市也相對經濟發達;趕超型都市圈包括京津冀、成渝,都市圈在發展均衡度上雖存在欠缺,但都市總體實力大大高于全國平均水平;成長型都市圈包括以青島為首的12個都市圈,相比成熟型和趕超型,總體發展成熟度較為偏弱,且均存在明顯的弱勢方向,但擁有明顯的平穩或快速發展趨勢,未來發展潛力巨大;培育型都市圈主要是位于中西部地區的10個都市圈,城市發展受地域、交通、人口等因素影響較大,因此都市圈整體發展相對滯后。

作為成熟型都市圈,長三角各項分值相較粵港澳更為均衡。長三角都市圈由上海市、南京市、杭州市、寧波市等中心城市及綿延區城市組成,在經濟活躍度、商業繁榮度、交通便捷度、區域聯系度四個方面均位于全國首位,是全國綜合發展質量最高的都市圈。

 

二、驅動內因:工業化與城鎮化

 

研究認為,工業化與城市化存在一種互動傳導的內在機制,這一機制分為兩個過程:一是工業化對城市化的促進。由于技術創新等原因導致不同部門生產率的差異,推動生產要素如勞動力、資本等從農業部門向非農部門轉移。從空間形態來看,表現為從農村地域向城市地域集聚并帶來了產業結構、空間布局和組織形態等方面的變化,從而促進了城市化的進程。二是城市化對工業化的反向推動。城市成為人類經濟社會活動的主要載體使得要素在空間上高度集聚,產生的規模效益和分工效應不斷提升生產和交易效率,繼而推動工業化進程。在工業化和城市化相互促進下,產業結構不斷調整城市空間形態不斷演變且表現出非常明顯的階段性特征。

 

(一)工業化完成后期,要求產業空間重構

 

研究南京都市圈的形成、發展和演化,要依托于長三角這個更大的都市群。中國經濟的騰飛開始于改革開放。長三角地區龍頭上?;谛酆竦墓I實力和經濟基礎,加上改革開放后外資大量涌入,以及1992開始的浦東大開發,最先完成的工業化進程,在2000年左右,上海已經率先初步實現了工業化。蘇南地區、南京及都市圈的核心城市依托國企改革和民營經濟發展,繼上海之后開始大規模工業化進程。2011年,南京的工業化進程漸趨成熟,邁入后工業化發展拐點,科技研發、信息、金融等服務業逐漸成為經濟主導,產業結構轉型,產業質態升級。2020年,南京服務業增加值占GDP比重已升至62.8%(圖1),成為經濟的絕對主導力量;后工業化和產業結構調整對南京都市圈區域的產業空間結構提出了新要求。

首先,南京現代服務業的發展需要集聚更多的高端要素,同時擴大和延伸其服務范圍,不僅滿足本地需求,還要服務于更廣泛周邊區域,以支持這些高端服務業,尤其是生產性服務業持續發展。而都市圈周邊城市,尤其安徽成員市仍在工業化進程中,加快高端制造業發展和傳統產業提升,這些都離不開現代服務業支持。南京與周邊區域經濟聯系日益緊密、產業互補性增強、分工逐步深化。在客觀上就需要發展核心城市齊全的服務功能,區域產業分工明確、層次清晰的大都市圈作為經濟社會的空間載體。

 

圖1 南京三次產業結構演進圖(2000-2020)

 

(二)城鎮化日趨成熟,推動外延式發展

 

南京的工業化與城鎮化發展,清晰地實證了兩者的相互促進。工業化快速推進不斷集聚高端要素,加快了城鎮化進程;當城鎮化加速提升,一方面為產業結構升級提供要素支撐,另一方面城市發展邊界延伸需求推動城市空間外延式發展。

在2006年至2013年,南京經歷工業快速增長階段,規模以上工業總產值年均兩位數的高速增長期(除2009年國際金融危機影響)(圖2),同時伴隨著城鎮化也快速發展,常住人口城鎮化率突破80%,在2011年之后,南京初步實現了工業化,規模增長逐步放緩,開始緩慢的產業結構調整升級過程,城鎮化進程也逐步趨緩。2020年,南京城鎮化率已達86.8%的位居全國前列的高水平,城鎮發展趨于成熟。無論是產業結構轉型,還是城鎮化發展,不可避免推動城市空間邊界向域外延伸。

 

圖2 南京規模以上工業總產值和常住人口城鎮化率演進

 

三、驅動外因:區域市場化動力

 

根據對都市圈發展歷史的研究,一般認為,市場化是推動都市圈發展的核心動力。在市場機制充分有效配置資源的推動下上,都市圈內城市間經濟聯系持續加強,經濟增長對都市圈的結構形成提出需求,及提供物質條件,同時促進各城市產業結構、經濟結構轉換與升級,最終促進都市圈的形成和發展。

 

(一)南京都市圈是長三角都市群的延伸

 

對比南京都市圈和上海及長三角核心都市群發展,從區位地理、發展歷程、經濟聯系、驅動因素等方面,南京都市圈都是上海都市圈及長三角城市群的延伸和發展,而不是作為獨立的都市圈存在。從區位地理方面,南京作為長三角核心城市之一,與蘇南、上海經濟聯系緊密,南京都市圈是長三角向中西部輻射帶動的重要轉換樞紐。從發展歷程看,南京繼上海完成工業化和城市化后,開啟了加速工業化發展進程,同時完成城鎮化的加速期。從經濟聯系看,南京、揚州、鎮江等蘇南地區一直和上海等長三角經濟關聯緊密,承接其輻射帶動,尤其在金融、科創、外貿發展等領域;最后,在市場化方面,滬蘇浙市場化發展接近,水平相對較高且保持穩健提升。安徽則相對落后,市場化進程的推進,將促使南京跨界發展,加速南京都市圈的形成和成長。因此,南京都市圈是作為長三角都市群的拓展和延伸,伴隨著工業化、城鎮化發展,在市場化動力作用下,逐步形成和發展的。

 

(二)跨區域市場化是發展的核心動力

 

南京都市圈的市場化發展可以在長三角整體的市場化發展中得到體現,整體來看,上海、江蘇、浙江、安徽的市場化指數(樊綱)一直穩步提升(圖3)。其中,上海、江蘇、浙江比較接近,水平相對較高,安徽則明顯先對落后(圖3)。此外,民營經濟的發展體現了市場活力,從民營經濟占經濟比重來看,2006年到2019年,南京民營經濟比重提升了接近12個百分點(圖4)。市場的活力顯著增強。根據《2020南京市民營經濟發展報告》,2019年南京民營企業完成稅收占全市的59.33%,新增高新技術企業占全市比重超過85%;2020年高成長性企業占全市比重超過85%。這些凸顯南京民營經濟的活力,也增強了南京市場化的動力。

圖3 上海、江蘇、浙江、安徽市場化發展指數(樊綱)

圖4 南京民營經濟占整體經濟比重

 

國際化開放經濟被認為是推動上海及長三角都市圈發展的重要動力。從南京的開放發展情況來看,南京2020年外貿總值達774億美元,是2004年3.75倍,外貿依存度為36%;實際利用外資總額達到45億美元,也增長了超1倍(圖5)??偟恼f來,南京國際化開放發展也在逐步增強,但外貿依存度比起上海的90%仍然不高,且呈下降趨勢。同時,國外投資的增速及在總體投資的比重也相對不高。因此,國際化雖然在推動南京及都市圈發展中的發揮了促進作用,但這種作用相對來說還不是很強。

 

圖5 南京對外貿易和實際利用外資情況

 

(三)市場化提出超越行政區劃的需求

 

南京都市圈跨越江蘇、安徽兩省,是典型跨行政區域都市圈,也是國家戰略中的東、中部過度帶。都市圈內部安徽成員城市和核心城市南京處在相對不同的工業化、市場化、國際化發展階段。具體來說,南京的已經完成工業化進程,產業結構逐步升級,市場化高水平較高,國際化也在快速推進;而安徽正處在工業化快速發展和產業升級疊加進程中,同時,市場化步伐也仍然相對滯后。市場機制要求強化兩地產業鏈分工、區域要素集聚和再平衡。同時,南京在科技研發、信息、金融等高端生產性服務業的壯大發展也需要拓展服務范圍。因此,跨區域發展,要求都市圈內部各地政府在市場化發展、產業分工、區域規劃等方面超越行政區劃,打破內部壁壘,加速都市圈融合。

 

四、都市圈形成過程中的政府作用

 

在中國還處在轉型時期的背景下,市場競爭機制還不完善,市場發育不完全、功能不健全、運行不規范等現象仍然存在。政府一方面要承擔培育與發展市場的職能,另一方面要承擔部分替代市場的職能。南京都市圈的三級協同發展體系,在推動都市圈發展方面進行了很好的探索。

城市聯盟三級運作機制。是南京都市圈自上而下與自下而上利益需求協調的傳導工作機制。2013年,首屆南京都市圈黨政聯席會上,八市聯合成立了“南京都市圈城市發展聯盟”,起草了《南京都市圈城市發展聯盟章程》。隨后,城市發展聯盟成立了14個專業協調委員會,進一步完善都市圈協同發展的組織安排和工作機制,形成目前較為完善的都市圈“決策—協調—執行”三級合作的“協同工作網絡”,南京都市圈就此走向“區域政治共同體”的時代。決策層設聯盟理事會,決策顧問由各成員市書記、市長組成,工作平臺是南京都市圈黨政聯席會議,每兩年召開一次,主要任務是指導南京都市圈合作發展的原則、方向、政策等重大問題決策。作提案等。協調層是聯盟秘書處,設在南京市發改委,同時也是常設辦事機構,負責處理都市圈日常工作。執行層設行業委員會和跨界合作委員會,行業委員會主要任務是研究制定本專業年度工作計劃,商討開展項目合作的措施,協調解決本行業跨區域的合作發展問題??缃绾献魑瘑T會由《南京都市圈區域規劃》中規劃建設的“共建重點增長區域”所涉及的相關區縣組成,協調跨界地區合作發展。

 

圖6 南京都市圈三級運作機制

 

五、基于核心動力的發展建議

 

(一)推動基于要素流動市場化的區域產業重構

 

研究表明,市場是都市圈形成與發展的本質推動力,其發展過程就是在市場化的進程中實現要素集聚和再平衡過程。因此,南京都市圈的發展應以產業經濟為主線,以市場化為核心,推動基于都市圈內部要素流動的產業重構和協作,這將是南京都市圈發展取得成功的關鍵。

都市圈的突出地位是市場機制作用的結果,實踐和研究一再證明用行政力量推動總是不成功的。因此,政府的作用必須遵循市場導向和運用市場機制,而且市場機制并非自動形成,尤其針對南京都市圈的顯著跨區域特性和兩地市場化、工業化發展階段的巨大差異,政府可以大有作為。

市場機制的完善是都市圈成熟的重要標志,而相應管理機構的構建則標志著都市圈的運作進入正軌。南京都市圈成員應積極培育和完善市場機制,以產業分工和創新協作為先到,強化南京中心城市功能,扶持都市圈內成員城市的發展,同時在都市圈制度建設方面, 積極鞏固都市圈形成發展的成果。

 

(二)建立基于利益分配市場化的協同激勵機制

 

如何構建市場化的利益協同和激勵機制,形成協同發展驅動力,則是南京都市圈持續展現活力的源泉。盡管南京都市圈的規劃實施中有規劃文本作為引導機制,城市發展聯盟作為組織保障,三級運作機制作為利益協調機制,規劃實施過程中,仍然有基層合作動力不足,跨區域不同層級政府間協調過程中話語權不對等,合作協議約束力弱等情況,導致城市間合作難以進行。這些可歸結為南京都市圈規劃實施缺乏基于市場化利益分配的協同激勵,以及約束機制。

為此,需要加強都市圈內部發展合作共識的培育,建立基層市場化利益協調和激勵機制:一方面將規劃動態評估與政績考核體系掛鉤,另一方面,按照成本共擔、利益共享的原則建立市場化合作的激勵策略,增加合作雙方、乃至多方的利益捆綁。

 

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