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從城投公司轉型之國資體系構建視角看《改革國有資本授權經營體制方案》
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  作者:吳健 南京卓遠資產管理有限公司總經理

  來源:南京卓遠資產管理有限公司

  近日國務院發布《改革國有資本授權經營體制方案》(以下簡稱“方案”),這是繼2015年中共中央、國務院發布《關于深化國有企業改革的指導意見》《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》后,對完善國有資產管理體制的一個重要實施性方案,也是構建國資改革“1+N”體系的重要構成部分。

  一、方案對國資國企改革的指導意義

  《關于深化國有企業改革的指導意見》中,對完善國有資產管理體制提出了四點要求,一是以管資本為主推進國有資產監管機構職能轉變。實現以管企業為主向以管資產為主的轉變;二是以管資本為主改革國有資本授權經營體制;三是以管資本為主推動國有資本合理流動優化配置;四是以管資本為主推進經營型國有資產集中統一監管?!蛾P于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》中,提出了推進國有資產監管機構職能轉變,改革國有資本授權經營體制,提高國有資本配置和運營效率。本方案是結合了黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神,對上述兩文件中的“改革國有資本授權經營體制”進行了具體的落實,主要體現在以下幾方面:

  1、從分類管理到一企一策

  在國資發研究[2015]170號《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》中,提出根據主營業務和核心業務范圍,將國有企業界定為商業類和公益類,并要求進行分類推進改革、分類促進發展、分類實施監管和分類定責考核。在本方案中,立足于分類管理,深化為“按照功能定位、治理能力、管理水平等企業發展實際情況,一企一策地對國有企業分類授權,做到權責對等、動態調整。 ”這是國企管理向精細化又邁出了一步,同時也是國有資本授權經營改革的一個基本原則和要求。

  2、實行清單管理、動態管理

  方案提出,“制定并嚴格執行監管權力清單和責任清單,取消、下放、授權一批工作事項,監管效能有效提升,國有資產管理體制不斷完善”,“清單以外事項由企業依法自主決策,清單以內事項要大幅減少審批或事前備案”,并且要“定期評估效果,采取擴大、調整或收回等措施動態調整。”從中可以看出,實行清單管理和動態調整可使國資監管和資本授權經營更具有靈活性和彈性,避免一抓就死,一放就亂,最終目的是提升監管效能,做到不越位、不缺位、不錯位。

  3、明確國資監管層級、深度與邊界

  在監管層級和深度上,原則上規定將延伸到子企業的管理事項歸位于一級企業,不干預企業經理層和職能部門的管理工作。

  在監管邊界上,對國有資本投資運營公司,戰略規劃和主業管理、選人用人和股權激勵、工資總額和重大財務事項管理等均進行授權和放權;對其他商業類和公益類企業,主要對集團公司層面實施監管或依據股權關系參與公司治理,不干預集團公司以下各級企業生產經營具體事項。

  這為發揮一級企業的管理積極性和創造性提供了保障,也將提高二級企業的決策效率和市場反應速度。

  4、運用信息化手段創新國資監管方式

  在信息化和數據化時代,很多企業都在推進數字化轉型,方案中提到了國資管理方式也要與時俱進的搭建實時在線的國資監管平臺,充分運用信息技術,整合包括產權、投資和財務等在內的信息系統,搭建連通出資人代表機構與企業的網絡平臺,增強監管的針對性和及時性。

  二、方案對城投公司轉型中國資體系構建的促進與影響

  國資布局與體系的構建,主要基于兩個文件:2015年國資發研究170號《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》,主要意圖在于分類施策,在實踐中,各地政府均按照商業類和公益類的劃分標準對國資國企進行了一輪調整和重新定位;2018年7月30日,國務院發布《關于推進國有資本投資、運營公司改革試點的實施意見》,主要意圖在于實現國有資本所有權與企業經營權分離,實行國有資本市場化運作。實施意見提出國有資本投資、運營公司試點工作應分級組織、分類推進、穩妥開展。地方層面,試點工作由各省級人民政府結合實際情況組織實施。

  在實踐中,不少地方政府結合城投公司轉型和債務化解工作,積極探索國資布局與基本架構,并據此探索和創新地方投融資體系的建設。而當前出臺的《改革國有資本授權經營體制方案》對當前的國資架構及以后的設計,都會產生較大的影響。

  1、多種國資布局與建構形式及考慮因素

  結合城投公司轉型和投融資體系創新,各地形成了多種國資體系的建構,其一為:“國資委——國有資本投資、運營公司——國有實體企業”三層架構,如四川省的“1+N”體系;其二為:“國資委-多個國有資本投資運營公司-國有專業型企業”,如銀川市的國資體系,構建了以產業和基礎設施投資為主的通聯資本與以控股金融、類金融企業為主的金控集團兩大國有投資運營公司,各自下轄多個專業型、實體型國企;其三為:“國資委-多個國企集團/國有資本投資運營公司-國有企業”,如南京、重慶、成都等地的國資布局。

  在實踐中,困擾地方政府和國資部門的關鍵問題在于如何選擇適合自身的國資架構,頂層設計尤為重要。南京卓遠認為設計適宜的國資頂層架構,應該結合方案中提到的“優化出資人代表機構履職方式”、“分類開展授權放權”和“提高企業行權能力”,從以下幾方面進行統籌考慮:一是如何安排有利于出資人代表機構履職,因為原則上出資人代表機構監管到一級企業,不延伸到一級以下企業,那么在采取上文所提的方案一與方案二、三時的監管和授權方式就將完全不同;二是如何安排可以形成規模效應,提高企業行權能力,要結合地區國資的所處行業、領域、分類、體量,有的地區國有資產本身體量并不大,我們認為就沒有必要構建為“國資委-多個國企集團/國有資本投資運營公司-國有企業”這種模式;三是如何有利于分類開展授權放權,要考慮地區國企的發展階段、治理能力和經營水平。因為方案中對國有資本投資運營公司和其他商業、公益類企業的授權放權的力度和范圍是不同的,因此,對是否設立國有資本投資運營公司,是采取方案二還是方案三,要結合本地區國企群體的實際,進行慎重考慮。

  2、地方國資實行統一管理應是趨勢

  在目前出臺的大部分國資國企改革文件中,都會提到“金融、文化等國有企業的改革,中央另有規定的依其規定執行”,實際中,金融和文化領域的國有資產管理往往不在國有資產監督管理部門;本方案中又提到“國務院授權國資委、財政部及其他部門、機構作為出資人代表機構”,是否可以理解為不僅僅金融和文化領域的國有資產,所有國有資產都存在其他部門、機構作為出資人代表機構的可能?

  對這一點的理解,如果是從地方城投公司轉型和改革的角度,我們認為應該盡量做到對地方的國有資產進行統一管理。在地方城投公司的發展史上,就出現過政府各部門、機構各自為戰,設立各自的國有投融資平臺,初衷是好的,但發展中往往因為資源不足、人才有限、管理水平低下等原因,導致運營效率低下、業務高度重疊、無序競爭頻發,甚至成為空殼公司或者僵尸企業,地方政府往往不得不下大力氣進行整頓、合并重組。因此,南京卓遠認為,通過國有資本授權經營體制改革推動城投公司市場化轉型,賦予城投公司真正市場主體身份,激活其經營活力,在管理層面上,應該排除部門利益,將授權的源頭進行統一。

  3、對城投三層組織結構下的管理機制的影響

  在國資三層架構的模式下,地方大部分城投公司的組織方式也存在三個層級,即“控股集團-專業子集團-項目公司”,但由于此前國資授權經營體制并未明確,各地監管部門都實行寧緊勿松的策略,導致控股集團層面的決策自主性不強,控股集團對專業子集團的責權管理界面不清,往往出現一二級之間管控權限不清,二三級之間的經營權限不清。在本方案中,一方面提出將對國企進行分類充分授權,“將依法應由企業自主經營決策的事項歸位于企業,將延伸到子企業的管理事項原則上歸位于一級企業,原則上不干預企業經理層和職能部門的管理工作”;另一方面也提到了企業的行權能力建設,提出“推進管理創新,優化總部職能和管理架構。深化企業內部三項制度改革。不斷強化風險防控體系和內控機制建設”。這將對城投公司在授權范圍內的行權能力建設提出了更高的要求,一是控股集團層面的決策能力,要建設規范高效的董事會,完善董事會運作機制,提升董事會履職能力;二是控股集團對整個集團組織體系的設計和優化;三是專業子集團層面專業化能力的建設,要以產品戰略的思維對自身的主業進行打磨,使其具有市場競爭能力;四是設計突出效率兼顧公平的薪酬績效機制,深化三項制度改革,實現管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減。

 

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